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Dezentralisierung der Verwaltung

Dezentralisierung der Verwaltung

Die Dezentralisierung der Verwaltung zielt darauf ab, die Befugnisse, die Verantwortung und die finanziellen Ressourcen für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen auf verschiedene Regierungsebenen zu verteilen. Es handelt sich um die Übertragung der Verantwortung für die Planung, Finanzierung und Verwaltung bestimmter öffentlicher Aufgaben von der Zentralregierung und ihren Behörden auf Außenstellen von Regierungsbehörden, untergeordnete Einheiten oder Regierungsebenen, halbautonome öffentliche Behörden oder Körperschaften oder flächendeckende, regionale oder funktionale Behörden.

Die drei Hauptformen der administrativen Dezentralisierung – Dekonzentration, Delegation und Dekonzentration – weisen jeweils unterschiedliche Merkmale auf.

Dekonzentration. Bei der Dekonzentration – die oft als die schwächste Form der Dezentralisierung angesehen und am häufigsten in Einheitsstaaten angewandt wird – werden Entscheidungsbefugnisse sowie Finanz- und Verwaltungszuständigkeiten auf verschiedene Ebenen der Zentralregierung umverteilt. Sie kann lediglich die Zuständigkeiten von Beamten der Zentralregierung in der Hauptstadt auf die Mitarbeiter in den Regionen, Provinzen oder Bezirken verlagern, oder sie kann eine starke Außenverwaltung oder lokale Verwaltungskapazitäten unter der Aufsicht von Ministerien der Zentralregierung schaffen.

Delegation. Die Delegation ist eine umfassendere Form der Dezentralisierung. Durch die Delegation übertragen die Zentralregierungen die Verantwortung für die Entscheidungsfindung und die Verwaltung öffentlicher Aufgaben auf halbautonome Organisationen, die nicht vollständig von der Zentralregierung kontrolliert werden, ihr aber letztlich rechenschaftspflichtig sind. Regierungen delegieren Zuständigkeiten, wenn sie öffentliche Unternehmen oder Körperschaften, Wohnungsbaubehörden, Verkehrsbehörden, spezielle Dienstleistungsbezirke, halbautonome Schulbezirke, regionale Entwicklungsgesellschaften oder spezielle Projektdurchführungseinheiten gründen. Diese Organisationen verfügen in der Regel über einen großen Ermessensspielraum bei der Entscheidungsfindung. Sie sind unter Umständen von den Beschränkungen des regulären öffentlichen Dienstes befreit und können den Nutzern Dienstleistungen direkt in Rechnung stellen.

Dezentralisierung. Eine dritte Art der administrativen Dezentralisierung ist die Dekonzentration. Wenn Regierungen Funktionen dezentralisieren, übertragen sie Entscheidungs-, Finanz- und Verwaltungsbefugnisse an quasi-autonome Einheiten der Kommunalverwaltung mit Körperschaftsstatus. Bei der Dekonzentration werden die Zuständigkeiten für Dienstleistungen in der Regel an Gemeinden übertragen, die ihre eigenen Bürgermeister und Räte wählen, ihre eigenen Einnahmen erzielen und unabhängige Investitionsentscheidungen treffen können. In einem dezentralisierten System haben die Kommunalverwaltungen klare und rechtlich anerkannte geografische Grenzen, innerhalb derer sie ihre Befugnisse ausüben und öffentliche Aufgaben wahrnehmen. Diese Art der administrativen Dezentralisierung liegt den meisten politischen Dezentralisierungen zugrunde.

Reform des öffentlichen Dienstes und Dezentralisierung
Die Reform des öffentlichen Dienstes ist in der Regel eine unterstützende Strategie für eine allgemeinere Dezentralisierung der Regierungsarbeit oder der Erbringung von Dienstleistungen. Die Dezentralisierung des öffentlichen Dienstes ist kein Selbstzweck, sondern dient dazu, Dienstleistungen besser zu erbringen, Ressourcen effizienter zu verwalten oder andere allgemeine Ziele zu unterstützen. Der öffentliche Dienst als Ganzes kann als eines der Hauptinstrumente angesehen werden, mit denen die Regierung ihren Verpflichtungen nachkommt. Im Zusammenhang mit der Dezentralisierung muss dieses Instrument oft umgestaltet werden, um eine neue Reihe von Aufgaben effizient, gerecht und effektiv zu erfüllen. Die Reform des öffentlichen Dienstes ist daher ein Prozess, bei dem Regeln und Anreize geändert werden, um eine effizientere, engagiertere und leistungsfähigere staatliche Belegschaft in einem neu dezentralisierten Umfeld zu erhalten.

In dieser Mitteilung werden zunächst die verschiedenen Fragen des öffentlichen Dienstes erörtert, die sektorale oder allgemeine Dezentralisierungsstrategien aufwerfen. Anschließend werden verschiedene Reformprioritäten zur Bewältigung der mit der Dezentralisierung verbundenen Veränderungen behandelt.

Wie wirkt sich die Dezentralisierung auf den öffentlichen Dienst aus?
Der öffentliche Dienst auf allen Verwaltungsebenen braucht fähige, motivierte und effiziente Mitarbeiter, um den Bürgern qualitativ hochwertige Dienstleistungen anbieten zu können. Wenn die Funktionen und Strukturen des öffentlichen Dienstes dezentralisiert werden, müssen die bestehenden bürokratischen Strukturen neu organisiert werden, da sich die Rollen und die Verantwortlichkeiten verschieben. Die Dezentralisierung erhöht somit den Bedarf an fähigen Mitarbeitern und steigert die Bedeutung von Programmen zum Aufbau von Kapazitäten.

Der Prozess der Dezentralisierung:
Verteilt die Macht, sowohl geografisch als auch institutionell: Durch die Dezentralisierung ändert sich zwangsläufig der Standort von Macht und Arbeitsplätzen. Die geografische Bewegung oder die Bewegung zwischen den Regierungsebenen wird oft durch Fragen im Zusammenhang mit dem Status, dem Prestige und der geringen Mobilität der Arbeitskräfte behindert. In den osteuropäischen Übergangswirtschaften beispielsweise hat die Entlegitimierung des Zentralstaates und die Entstehung einer repräsentativen Regierung auf lokaler und mittlerer Regierungsebene die Zuweisung von Humanressourcen erschwert. Anreizprogramme und Mechanismen für die Mobilität zwischen den Dienststellen, die die Kosten der Dezentralisierung erhöhen, können erforderlich sein, um Flexibilität zu schaffen.

Es entstehen neue Verantwortlichkeiten für unerfahrene Akteure: Die Dezentralisierung schafft mehr Möglichkeiten für lokale Autonomie und Reaktionsfähigkeit auf spezialisiertere Wählergruppen, aber sie gibt den subnationalen Regierungen auch mehr Spielraum zum Scheitern, wenn keine spezifischen Schritte zum Aufbau lokaler technischer und administrativer Kapazitäten unternommen werden.

Kann Größenvorteile/Fachgruppen zerstreuen: Der Bedarf an spezialisiertem Personal hängt zum Teil mit der Größe des von der Einrichtung abgedeckten Gebiets zusammen. Unterhalb einer bestimmten Größe kann es kontraproduktiv oder kostenineffizient sein, Spezialisten oder technisches Personal zu beschäftigen. Es gibt Methoden, um dieses Problem zu lösen. Eine davon besteht darin, im Rahmen der Dezentralisierungsprogramme den lokalen Selbstverwaltungseinheiten die Möglichkeit zu geben, Verbände zu gründen und ihre Ressourcen zu bündeln, um Aktivitäten abzudecken, die Fachpersonal erfordern.

Mehr Ebenen in den Staat einführen: Die Dezentralisierung, insbesondere die politische Dezentralisierung, schafft eine Klasse von Regierungsmitarbeitern, die auf der Grundlage der spezifischen Informationen, die sie erhalten (Feedback aus ihren Wahlkreisen), andere Präferenzen haben können als die Mitarbeiter der nächsthöheren Ebene. Diese unterschiedlichen Ansichten und Überzeugungen können zu Konflikten innerhalb des öffentlichen Dienstes führen, die Mechanismen zur wirksamen Bewältigung erfordern.

Es entsteht ein Spannungsverhältnis zwischen lokaler Autonomie und nationalen Standards: Durch die Dezentralisierung wird die nationale Kontrolle gelockert und die Möglichkeit geschaffen, die Bedingungen im öffentlichen Dienst regional stärker zu variieren. Ein gewisser Spielraum für Variationen gibt den Regionen die Flexibilität, einen öffentlichen Dienst einzustellen, der den Bedürfnissen und Haushaltszwängen einer Gemeinde entspricht. Nationale Gehalts-, Anspruchs- und Leistungsstandards können eine gleichbleibende Qualität gewährleisten, aber sie können auch zu Personalausgaben führen (insbesondere für die lokal verwalteten Bildungs- und Gesundheitssektoren), die einige lokale Kapazitäten übersteigen; Zuschusstransfersysteme müssen die unterschiedlichen Finanzierungskapazitäten bei diesen und anderen Arten von mandatierten Ausgaben berücksichtigen. Die Philippinen, Indonesien und Pakistan sind Beispiele für dezentralisierte Staaten mit im Wesentlichen einheitlichen Arbeitsbedingungen für Regierungsangestellte in verschiedenen Regionen.

Kann die Verwaltungskosten erhöhen: Die Schaffung zusätzlicher Verwaltungsebenen ist ein kostspieliges Unterfangen, und obwohl die Zentralregierung – im besten Fall – ihre Rolle reduzieren und im Rahmen der Dezentralisierung Personal abbauen könnte, deuten empirische Belege darauf hin, dass diese Mitarbeiter häufig von den Kommunalverwaltungen wieder übernommen werden. Es gibt also keine Nettoveränderung bei der Beschäftigung im öffentlichen Sektor. Im schlimmsten Fall bleibt die Beschäftigung in der Zentralregierung unverändert, während die Beschäftigung in den Kommunalverwaltungen zunimmt.

Reform des öffentlichen Dienstes zur Unterstützung der Dezentralisierung
Die wichtigsten Fragen bei der Bewertung der Prioritäten für die Reform des öffentlichen Dienstes entsprechen denen der allgemeineren Dezentralisierungspolitik: Unter welchen Bedingungen ist eine Dekonzentration oder Verlagerung der Personalverwaltung oder organisatorischer Zuständigkeiten auf untere Verwaltungsebenen sinnvoll? Welche Kapazitäten sind auf den verschiedenen Ebenen erforderlich, damit ein System funktioniert?

Die doppelte Aufgabe des Aufbaus lokaler Kapazitäten und der Anpassung an die veränderten Anforderungen an die zwischenstaatliche Koordinierung kann selbst dann entmutigend sein, wenn die Budgets eine umfassende Ausbildung ermöglichen und alle Beteiligten die Reformen unterstützen. Die häufigere Realität von Haushaltsbeschränkungen und unterschiedlicher Unterstützung stellt jedoch praktisch sicher, dass eine groß angelegte Reform des öffentlichen Dienstes ein langwieriger, teurer Prozess sein wird, der nicht mit dem Tempo der Dezentralisierung von Dienstleistungen oder Sektoren Schritt hält.

Aufbau lokaler Kapazitäten
Lokale (oder zumindest subnationale) Kapazitäten sind einer der wichtigsten Faktoren für die Schaffung eines gut funktionierenden dezentralen öffentlichen Dienstes. In Ländern, in denen es bereits lokale Institutionen gibt, besteht die Herausforderung darin, sie institutionell und rechtlich zu stärken und ihre Personalführungskapazitäten auszubauen. In Ländern, in denen lokale Regierungsinstitutionen erst im Entstehen begriffen sind oder nur auf informeller Ebene existieren, muss der institutionelle und rechtliche Rahmen erst geschaffen werden, bevor irgendeine Art von Verwaltungsreform durchgeführt werden kann.

Das Ausmaß der lokalen Kapazitäten bestimmt die Art der Strategien für das Personalmanagement, die machbar und wünschenswert sein werden. Die Dezentralisierung der Personalverwaltung wird eher dann erfolgreich sein, wenn die nachgeordneten Behörden über die finanziellen und verwaltungstechnischen Möglichkeiten verfügen, wettbewerbsfähige Vergütungspakete und Gehaltsniveaus festzulegen, die lokale Talente anziehen. In diesen Fällen könnten die Flexibilitätsvorteile, die sich daraus ergeben, dass die lokalen Behörden das Einstellungsniveau selbst festlegen können, das Risiko einer Verschärfung der interregionalen Ungleichheiten aufwiegen. Wenn es auf lokaler Ebene an Talenten und Fähigkeiten mangelt, könnte ein einheitliches Einstellungssystem bevorzugt werden, um sicherzustellen, dass die erforderlichen Fähigkeiten in allen Regionen vorhanden sind. In diesen Fällen, in denen das Zentrum mehr Kontrolle über die Humanressourcen behält, sollte darauf geachtet werden, dass die Managementoptionen der lokalen Interessenvertreter nicht beschnitten werden.

Anpassung an die Dezentralisierung: Allgemeine Richtlinien für länderspezifische Strategien
Der rechtliche Rahmen sollte Verantwortlichkeiten und Standards klar definieren. Die Schaffung eines soliden Rechtsrahmens – zur Regelung von Fragen der Finanzierung und der Berichterstattung, zur Festlegung der erforderlichen Kontrollmechanismen (insbesondere finanzieller Art) und der dafür verantwortlichen Personen, zur Bewertung von Einstellungspraktiken und Vergütungsregelungen sowie zur Regelung von Fragen im Zusammenhang mit der Vergabe öffentlicher Aufträge – muss bei allen Reformbemühungen Priorität haben, um die ordnungsgemäße Verwendung öffentlicher Mittel zu gewährleisten und die Korruption zu minimieren.

Konsistenz und Transparenz finden Unterstützung. In Fragen der Personalausstattung, der Entlohnung oder der Aufsicht über die lokale Verwaltung und vor allem bei der Erbringung von Dienstleistungen ist es sehr wichtig, für Transparenz zu sorgen und sicherzustellen, dass Veränderungen in der Verwaltung (und damit im öffentlichen Dienst) nicht als Instrument zur Entmündigung bestimmter Gruppen oder zur Bevorzugung anderer Gruppen angesehen werden.

Die Berichterstattungsmechanismen müssen klar und präzise sein. Es müssen klare Berichterstattungsverfahren gegenüber höheren Regierungsebenen (z. B. der Zentralregierung im Falle regionaler Verwaltungen) und horizontal gegenüber anderen Regierungsstellen auf derselben Ebene eingerichtet werden. Mittel- und längerfristig können die Rechnungshöfe ein nützlicher Regulierungsmechanismus sein. Übergänge vom bestehenden System zu neuen Systemen müssen sorgfältig geplant werden, um Konflikte zwischen neuen Berichtsregelungen und dauerhaften Mechanismen zu vermeiden.

Es müssen Kanäle für die Kommunikation zwischen Bürgern und Staatsbediensteten geschaffen werden. Durch die stärkere Einbeziehung der Bürger in den Prozess der Überwachung der Leistung des öffentlichen Dienstes schafft die Dezentralisierung mehr Möglichkeiten für Reibungen zwischen Beamten und Bürgern. Die Belästigung durch private Interessengruppen kann ehrliche und engagierte Beamte von der Erfüllung ihrer Pflichten abhalten, während Beamte ihre Position dazu nutzen können, Bürger zu bedrohen. Diese Spannungen können durch relativ schnelle und kostengünstige Methoden und Strukturen zur Behebung von Missständen vermieden werden, unabhängig davon, ob diese von Beamten oder von Bürgern ausgehen.

Die Ausbildung sollte zur Bildung neuer Arbeitsbeziehungen beitragen. Neben dem Aufbau lokaler Kapazitäten kann die Ausbildung ein Instrument zur Schaffung persönlicher Netzwerke zwischen verschiedenen Verwaltungsebenen, Regionen oder Arten von Verwaltungsangestellten sein. Eine Empfehlung könnte zum Beispiel sein, Beamte und Kommunalpolitiker gemeinsam zu schulen, damit sie besser verstehen, was von ihnen erwartet wird und was sie voneinander erwarten können.

Alle Verwaltungsebenen sollten ermutigt werden, die Arten von Arbeitnehmern zu definieren und zu planen, die sie für die Erfüllung neuer Aufgaben benötigen. Kurzfristig können diese Art von groben Plänen die computergestützten Verwaltungskapazitäten und das Personalmanagement ersetzen, an denen es in so vielen Ländern mangelt, und dazu beitragen, doppelte Arbeitskräfte, unnötige Einstellungen und andere teure Fehler zu vermeiden. Zumindest können sie eine Übung in längerfristiger Planung und Rollendefinition sein.

Schlussfolgerung
Dezentralisierung kann ein Weg sein, den Zugang zu Dienstleistungen zu verbessern, staatliche Maßnahmen auf private Bedürfnisse zuzuschneiden und die Möglichkeiten für Interaktionen zwischen Staat und Gesellschaft zu erhöhen. Subnationale Regierungen können jedoch nur dann effektiv arbeiten, wenn sie Zugang zu den notwendigen personellen und finanziellen Ressourcen haben, um die ihnen übertragenen Aufgaben zu erfüllen.

Information und Überwachung
Rechenschaftspflicht ist eine Voraussetzung für eine bessere Leistung des öffentlichen Sektors, und Informationen sind der Schlüssel zur Rechenschaftspflicht. Die systematische Sammlung, Analyse und Berichterstattung von Informationen sind entscheidende Elemente von Dezentralisierungsprogrammen, da diese Informationen dazu verwendet werden können, die Einhaltung politischer Ziele zu überprüfen, alternative Ergebnisse zu analysieren und zukünftige Entscheidungen zu treffen. Informationen über Finanzströme (d.h. Budgetierung und Ausgabenberichte) sowie über andere Inputs, Outputs und, wenn möglich, Ergebnisse. Solche Informationen sind sowohl auf lokaler Ebene – zur Information der lokalen Wählerschaft und zur Förderung der öffentlichen Beteiligung am politischen Prozess – als auch auf zentraler Ebene – zur Überwachung und Kontrolle lokaler Aktivitäten, die (zumindest teilweise) aus zentralen Quellen finanziert werden – unerlässlich.

Solange die lokale Öffentlichkeit nicht weiß, welche öffentlichen Güter und Dienstleistungen bereitgestellt werden, wie gut sie bereitgestellt werden, wer die Nutznießer sind, wie viel die Güter und Dienstleistungen kosten und wer sie bezahlt hat, werden die lokalen Wähler keine effiziente Verwaltung fördern. Eine zentrale Überwachung und Bewertung lokaler Leistungen hat in etwa die gleiche Wirkung, nur dass nationale Interessen an die Stelle lokaler Interessen treten. Ohne ein gewisses Maß an zentraler Überwachung kann nicht gewährleistet werden, dass Funktionen von nationaler Bedeutung nach ihrer Dezentralisierung angemessen erfüllt werden, dass die makroökonomischen Auswirkungen der Dezentralisierung verstanden werden oder dass die Auswirkungen vorgeschlagener Änderungen der zwischenstaatlichen Steuer- oder Verwaltungsbeziehungen angemessen analysiert werden.

Viele dezentralisierende Länder verfügen über schwache oder unzureichende Mechanismen für Bürger und höhere Regierungsebenen, um die Dezentralisierung zu überwachen, zu bewerten und zu unterstützen – dies hindert die Dezentralisierung nicht daran, einige ihrer Ziele zu erreichen, schränkt aber ihre Fähigkeit ein, große Effizienzgewinne zu erzielen. Die Aufgabe der Überwachung und Bewertung der subnationalen Finanzen kann durch Verbesserungen der Finanzbuchhaltung und des Berichtswesens sowie durch den Aufbau von Analysekapazitäten für die Überwachung und Bewertung erheblich verbessert werden. Die Notwendigkeit einer sorgfältigen Überwachung geht jedoch über die Finanzen hinaus. Je nach dem Ziel der Leistungserbringung ist die Notwendigkeit der Überwachung unterschiedlich. So können beispielsweise verschiedene Aspekte der Dezentralisierung unterschiedliche Auswirkungen auf den Bau und die Instandhaltung verschiedener Arten von Infrastrukturen, Gesundheits- oder Bildungsprogramme haben. Wenn das Ziel darin besteht, dass die Sicherheitsnetze die Armen erreichen, sind Informationen darüber erforderlich, wer die Armen sind und wo sie sich befinden, und wie viel von den Vorteilen des Programms diese Zielgruppe erreicht. In den allermeisten Fällen geben die Länder erhebliche Mittel für Sicherheitsnetze aus, versäumen es aber, Daten zu erheben und zu überwachen, wer die Leistungen erhält und wie sie sich auswirken. (Eine bemerkenswerte Ausnahme ist die wertvolle Bewertung der Armutsorientierung eines argentinischen Sicherheitsnetzprogramms, siehe Ravallion, 1998).

Zur Verbesserung der Finanzbuchhaltung und des Berichtswesens sollten für die subnationalen Regierungen regelmäßig detaillierte Steuerdaten erhoben und gemeldet werden. Idealerweise würden diese Daten aus einheitlichen Finanz- und Berichtssystemen stammen. Zumindest sollten diese Daten regelmäßig und zeitnah erhoben und verarbeitet werden. Die Daten sollten die folgenden Merkmale aufweisen:

Breite des Erfassungsbereichs: Die Informationen sollten weitgehend repräsentativ sein, sowohl für die einzelnen subnationalen Verwaltungseinheiten als auch für die verschiedenen Finanzklassifikationen (z. B. Einnahmen, Ausgaben, Schulden)

Konsistenz: minimale Berichts- und Klassifizierungsfehler
Vergleichbarkeit: die gleichen Arten von Aktivitäten sollten in allen staatlichen Einheiten abgebildet werden
Klarheit: Die tatsächlichen Aktivitäten sollten eher berichtet werden als die budgetierten, und idealerweise sollten die Daten geprüft werden.

Die Entwicklung und Einführung von Finanzberichts- und Informationssystemen erfordert häufig umfangreiche technische Unterstützung, Schulungen, Zeit und Ressourcen. Die Umsetzung dieser Systeme kann auch die Einrichtung zentraler Institutionen erfordern, die die Meldesysteme entwickeln und pflegen, die lokalen Beamten schulen und unterstützen und die Entwicklungen im subnationalen Finanzwesen überwachen und analysieren.

Die Einführung einer staatlichen Volkszählung – ähnlich den Volks-, Industrie- und Beschäftigungszählungen in vielen Ländern – und die Veröffentlichung subnationaler Finanzdaten würden die Grundlage für ein Überwachungssystem bilden und außerdem wichtige Daten für die Schätzung von Einnahmen, die Wirtschaftsforschung und die Bewertung der Kreditwürdigkeit liefern. In der Vergangenheit hat die US-Beratungskommission für zwischenstaatliche Beziehungen (Advisory Commission on Intergovernmental Relations, ACIR) umfassende Daten zu den Finanzen und Institutionen der Gebietskörperschaften vorgelegt. Die Daten, die in der jährlichen Veröffentlichung der ACIR – Significant Features of Fiscal Federalism – veröffentlicht werden, wurden aus Daten der US-Volkszählung, Erhebungen von Berufsverbänden der Kommunalverwaltung und anderen Quellen zusammengestellt. Bedauerlicherweise führten Kürzungen der Bundesmittel für das ACIR zur Einstellung dieser Veröffentlichung im Jahr 1995.

Es ist sehr schwierig, die Dezentralisierung in allen Ländern einheitlich zu überwachen. So werden zum Beispiel fiskalische Informationen, wie sie in der Government Finance Statistics des IWF enthalten sind, häufig verwendet, um internationale Dezentralisierungstrends in verschiedenen Ländern zu verfolgen. Das Problem bei diesen Daten ist jedoch, dass Analysten häufig den Prozentsatz der gesamten öffentlichen Ausgaben, die auf lokaler Ebene getätigt werden, als Indikator für Dezentralisierung verwenden. In Wirklichkeit entscheiden in einigen Ländern die lokalen Regierungen über die Zuteilung dieser Mittel, während in anderen Ländern ein Großteil dieser Ausgaben auf zentraler Ebene vorgeschrieben ist und nur auf lokaler Ebene getätigt wird. Ersteres ist mit der Dezentralisierung vereinbar, letzteres nicht. Nichtsdestotrotz sind dies im Moment oft die besten Daten, die für länderübergreifende Vergleiche zur Verfügung stehen. Die Thematische Gruppe Dezentralisierung der Weltbank ist dabei, verschiedene Datenerhebungen innerhalb der Bank zu koordinieren, um eine umfassende, detaillierte Datenbank mit fiskalischen und institutionellen Variablen für alle Länder zu erstellen.

Lokale technische und verwaltungstechnische Kapazitäten

Können lokale Regierungen und Gemeinden ihre neuen Aufgaben bewältigen?

Der jüngste internationale Trend zur Dezentralisierung hat eine lebhafte Debatte über die Fähigkeit lokaler Regierungen und Gemeinden zur Planung, Finanzierung und Verwaltung ihrer neuen Aufgaben ausgelöst. Die Bewertung, Verbesserung und Anpassung unterschiedlicher lokaler Kapazitäten wird immer wichtiger, da im Rahmen der Dezentralisierungspolitik größere Verantwortlichkeiten und Budgets von den nationalen Regierungen auf die lokalen Regierungen und Gemeinden übertragen werden.

Eine der gängigen Begründungen für die Dezentralisierung besagt, dass lokale Regierungen aufgrund der Nähe zu ihren Wählern besser in der Lage sind, Ressourcen zu verwalten und auf die Präferenzen ihrer Wähler einzugehen als Zentralregierungen. Unerfahrene, kleine Kommunalverwaltungen verfügen möglicherweise nicht über die technischen Kapazitäten, um Projekte umzusetzen und aufrechtzuerhalten, und sie haben möglicherweise nicht die Ausbildung, um größere Budgets effektiv zu verwalten.

In dieser Mitteilung werden die beiden wichtigsten Zweige der Debatte über “lokale Kapazitäten” erörtert: erstens die Frage, was lokale Kapazitäten sind, und zweitens die Frage, was mit den unterschiedlichen Graden lokaler Kapazitäten zu tun ist, wenn sie einmal festgestellt worden sind. Unter “lokaler Verwaltung” wird die Ebene der Regierung verstanden, auf der ein gewisses Maß an alltäglicher persönlicher Interaktion zwischen Bürgern/Begünstigten und der Regierung möglich ist.

Bewertung der lokalen Kapazitäten
Die Planer der Dezentralisierung haben sich auf die allgemeine Leitlinie gestützt, dass sich die zentralen Behörden auf die Schaffung und Aufrechterhaltung eines förderlichen Umfelds und allgemeine strategische Fragen konzentrieren sollten, während die lokalen Organisationen sich darauf konzentrieren sollten, die spezifischen Mechanismen der Leistungserbringung und die öffentlichen Ausgabenpakete auf die lokalen Bedürfnisse und Umstände abzustimmen. In der Realität wirken sich jedoch die unterschiedlichen lokalen Kapazitäten – sowohl der lokalen Regierung als auch der Zivilgesellschaft/des Privatsektors – natürlich auf die Entscheidung aus, welche Regierungsebene welche Aufgaben am besten erfüllen kann. In den meisten Fällen bedeutet die Dezentralisierung grundlegender Dienstleistungen nicht die vollständige Übertragung aller mit diesen Dienstleistungen verbundenen Aufgaben an lokale Stellen. Eine Bewertung der lokalen Kapazitäten ist ein wesentlicher Bestandteil der Dezentralisierungsplanung.

Was ist “Kapazität”?
Die Messung lokaler Kapazitäten kann schwierig sein, und die Debatte über ihre Quantifizierung wurde oft durch politische Bedenken sowie durch technische Überlegungen über die Fähigkeit der lokalen Regierung, Dienstleistungen zu erbringen, motiviert. (J. Widner, 1994). Die Zentralregierungen haben sich unter dem Vorwand “mangelnder Kapazitäten” geweigert, ihre Befugnisse, finanziellen Mittel und die damit verbundenen Privilegien auf die lokalen Einheiten zu übertragen. So stellte A. Fiszbein (1997) in Kolumbien fest, dass das, was (von den nationalen Behörden) als schlechte Planung in den Municipios bezeichnet wurde, in Wirklichkeit eine echte Unstimmigkeit zwischen den lokalen und nationalen Prioritäten war. Die Munizipien stellten in der Tat beträchtliche lokale Kapazitäten unter Beweis, indem sie an Bedingungen geknüpfte Zuschüsse von zentralen Stellen ablehnten und vor Ort Mittel zu Marktkonditionen aufnahmen, um ihre eigenen Prioritäten umzusetzen.

Aus diesem Grund ist es sinnvoll, einige der relevanten Probleme bei der objektiven Messung lokaler Kapazitäten darzulegen. Die Tatsache, dass es eine Gemeinschaft und ihre Regierung gibt, deutet auf das Vorhandensein einiger Fähigkeiten hin. Die Herausforderung für die Entwicklungsagenturen und ihre Partner besteht darin, die latenten Fähigkeiten der lokalen Regierung, der Zivilgesellschaft und des Privatsektors zu ermitteln und sie in die Entwicklungsprogramme einzubringen.

Die erste Aufgabe besteht darin, die spezifischen Aufgaben zu ermitteln, die von den lokalen Regierungen und den Bürgern zu erfüllen sind. Im Folgenden werden nur einige Komponenten der Planung, Umsetzung und Aufrechterhaltung grundlegender Dienstleistungen genannt.

  • Analyse und Lösung lokaler Probleme
  • Ermittlung der Bedürfnisse der Gemeinschaft
  • Organisation der lokalen und nationalen politischen Unterstützung für Programme
  • Mobilisierung nationaler Ressourcen für Programme
  • Beschaffung von Steuereinnahmen oder Erhebung von Nutzungsgebühren
  • Erstellung von Spezifikationen für die technischen Elemente der Programme
  • Pflege und Aufrechterhaltung des Dienstes
  • Bewertung der Auswirkungen des Programms auf das lokale Umfeld
  • Versorgung derjenigen, die durch das Programm benachteiligt werden
  • Auftragsvergabe für Dienstleistungen und Kauf von Ausrüstung
  • Uphoff hat vorgeschlagen, dass es vier grundlegende Funktionen gibt, die Organisationen (und Systeme von Organisationen) erfüllen müssen, um ihre Ziele zu erreichen.

Diese Funktionen sind:

  • Entscheidungsfindung, die Planung und Bewertung einschließt
  • Mobilisierung und Verwaltung von Ressourcen;
  • Kommunikation und Koordination; und,
  • Konfliktlösung.

    Es stellt sich also die Frage: “Können lokale Gemeinschaften und ihre Regierungen sich selbst organisieren, um die vier Funktionen zu erfüllen und grundlegende Dienstleistungen für ihre Einwohner bereitzustellen?”

Die zweite Aufgabe besteht darin, geeignete, umfassende Maßstäbe für die Fähigkeit lokaler Gruppen zu schaffen, die erforderlichen Funktionen zu erfüllen. Bei der Messung der Kapazität sind mehrere Aspekte zu berücksichtigen:

Outputs vs. Outcomes: Die Auswirkungen staatlicher Maßnahmen unterliegen so vielen unkontrollierbaren äußeren Einflüssen (z. B. dem Wetter), dass die Ergebnisse in der Regel ein unzuverlässiger Indikator dafür sind, wie gut die Regierung Dienstleistungen erbringt.
Die Fähigkeiten variieren je nach Aufgabe und Sektor: Eine der wichtigsten Aufgaben bei der Planung der Dezentralisierung besteht darin, den komparativen Vorteil der lokalen Regierungen bei verschiedenen Aufgaben zu ermitteln.

Menschen vs. Institutionen: Beobachter müssen abwägen, ob die “lokalen Kapazitäten” aus Einzelpersonen bestehen, die möglicherweise weiterhin eine Rolle in der Regierung spielen, oder ob es institutionalisierte Mechanismen gibt (wie z. B. wettbewerbsfähige Bezahlung, Prestige, Vertragsvereinbarungen oder Ausbildungsverfahren), die eine kontinuierliche Versorgung mit Fach- und Führungskräften gewährleisten. Bei der Bewertung der Kapazitäten der Gemeinschaft sollte man die Tiefe und die Geschichte der zivilgesellschaftlichen Organisationen sowie die Anzahl der privaten Auftragnehmer und die Konzentration der Fähigkeiten (d. h. gibt es nur einen Auftragnehmer, der jederzeit abwandern könnte?) in diesem Bereich untersuchen.

Bürokratische und technische Infrastruktur: Die Prozesse, mit denen Informationen empfangen, verarbeitet und gespeichert werden, liegen den meisten Funktionen der Kommunalverwaltung zugrunde. Das Vorhandensein geeigneter Technologien – Datenbanken, Ablagesysteme – ist beispielsweise für die Erhebung von Steuern oder Nutzungsgebühren unerlässlich.

Die Rolle der Zivilgesellschaft: Nichtregierungsorganisationen können oft geschultes, erfahrenes Personal zur Verfügung stellen, und örtliche Unternehmen aus den Bereichen Bauwesen, Buchhaltung usw. können von Fall zu Fall Dienstleistungen anbieten. Die Beziehungen der lokalen Regierung zum privaten Sektor und die nachgewiesene Fähigkeit, Aufträge zu vergeben, sind ein wichtiger, oft übersehener Teil der “Kapazität”. Bei der Bewertung der längerfristigen Kapazitäten der Gemeinde sollte man die Tiefe und die Geschichte der zivilgesellschaftlichen Organisationen (gibt es einen fähigen Gemeindeleiter oder ein Netzwerk?) sowie die Anzahl der privaten Auftragnehmer und die Konzentration der Fähigkeiten (d. h. gibt es nur einen Auftragnehmer, der jederzeit wechseln könnte, oder gibt es mehrere Firmen, die technische Hilfe leisten könnten) in diesem Bereich untersuchen.

Dezentralisieren oder lokale Kapazitäten aufbauen? Was kommt zuerst?

Die Antwort lautet: “Mach beides gleichzeitig”

Der traditionelle Ansatz bei der Dezentralisierung war der Aufbau von Kapazitäten vor der Übertragung von Zuständigkeiten oder Einnahmen. Diese vorsichtige Methode wurde durch die Sorge vor unverantwortlichen Ausgaben, Korruption auf lokaler Ebene, regionalen Ungleichheiten und dem Zusammenbruch von Dienstleistungen sowie durch das Zögern vieler Zentralregierungen bei der Übertragung von Befugnissen genährt. Einige Autoren wie Bahl und Linn vertraten sogar die Ansicht, dass die Dezentralisierung in den Entwicklungsländern unter anderem aufgrund mangelnder lokaler Kapazitäten unwirksam und sogar unerwünscht sei.

Der traditionelle Ansatz bei der Dezentralisierung war der Aufbau von Kapazitäten, bevor Zuständigkeiten oder Einnahmen übertragen wurden. Diese vorsichtige Methode wurde durch die Sorge vor unverantwortlichen Ausgaben, Korruption auf lokaler Ebene, regionalen Ungleichheiten und dem Zusammenbruch von Dienstleistungen sowie durch das Zögern vieler Zentralregierungen bei der Übertragung von Befugnissen genährt. Einige Autoren wie Bahl und Linn vertraten sogar die Ansicht, dass die Dezentralisierung in den Entwicklungsländern unter anderem aufgrund mangelnder lokaler Kapazitäten unwirksam und sogar unerwünscht sei.

Dieser traditionelle Ansatz ändert sich jedoch, da es immer mehr Belege dafür gibt, dass die Kapazitäten aller Ebenen mit der Reifung dezentralisierter Dienstleistungssysteme zunehmen. Es setzt sich zunehmend die Erkenntnis durch, dass “Management eine Kunst der Leistung” ist, die man besser durch Handeln als durch Zuhören lernt. Rondinelli et al. (1984) berichtet, dass in Indonesien, Marokko, Thailand und Pakistan die Kapazitäten der lokalen Behörden in den Jahren nach der Dezentralisierung leicht, aber spürbar zunahmen. Die Dezentralisierung in Papua-Neuguinea hat die Beteiligung der Bevölkerung an der Regierung erhöht und die Planungs-, Management- und Koordinierungskapazitäten der Provinzverwaltungen verbessert. Die laufenden Forschungsarbeiten von Faguet zu Bolivien zeigen, dass die Bildungsinvestitionen der lokalen Regierungen rationeller sind und besser mit den lokalen Bedürfnissen übereinstimmen als die Ausgaben der nationalen Regierung. Generell deutet vieles darauf hin, dass die Dezentralisierung die lokale Beteiligung und damit den Einfluss der lokalen Regierung auf den Zugang zu nationalen Ressourcen erhöht und die Entwicklung öffentlicher und privater Planungs- und Managementfähigkeiten gefördert hat.

Umsetzung der Antwort: Beides gleichzeitig tun
Die Dezentralisierung an sich kann der beste Weg sein, um lokale Kapazitäten aufzubauen. Zentrale Unterstützung kann wichtig sein, um die Gleichheit der Ausgaben in den verschiedenen Zuständigkeitsbereichen aufrechtzuerhalten und um sicherzustellen, dass der Ausbildung angemessene Aufmerksamkeit geschenkt wird. Tendler (1997) weist beispielsweise darauf hin, dass die wirksame Erbringung lokaler Dienstleistungen auf Partnerschaften zwischen den Regierungsebenen und dem öffentlichen, privaten und zivilen Sektor beruht. Dennoch sollte der Aufbau von Kapazitäten kein angebotsorientiertes Unterfangen sein, bei dem für sehr unterschiedliche lokale Gerichtsbarkeiten das gleiche Unterstützungspaket bereitgestellt wird. Es ist auch nicht immer klar, dass die nationalen Kapazitäten größer sind als die lokalen Kapazitäten. Putnams Untersuchungen zeigen beispielsweise, dass die Italiener die Effektivität der lokalen Behörden höher einschätzen als die Kapazitäten der nationalen Behörden.

Bedarfsorientierte Programme zum Aufbau von Kapazitäten. Eine Möglichkeit, die lokalen Kapazitäten durch Schulungen und Praktiken zu verbessern, besteht darin, den lokalen Einrichtungen die Möglichkeit zu geben, einen Teil der Programmmittel oder ihre eigenen Mittel zu verwenden, um das technische Fachwissen in Auftrag zu geben, das sie für ihre spezifischen Anforderungen für angemessen halten. Diese technische Hilfe kann oft auf lokaler Ebene gefunden und schneller und billiger erworben werden als von zentralen oder regionalen Quellen. In ähnlicher Weise können Gemeinden (oder regionale Zusammenschlüsse von Gemeinden) Pauschalzuschüsse für ihre eigenen Ausbildungsprogramme zum Aufbau von Kapazitäten erhalten. Sie können die Ausbildung kaufen, die sie benötigen, um die Lücken zu schließen, die sie in ihren eigenen Management- und technischen Kapazitäten festgestellt haben. Sie können entscheiden, ob sie die Ausbildung bei lokalen, regionalen oder zentralen Einrichtungen kaufen. Wenn lokale Quellen genutzt werden, entwickelt sich ein lokales Netz von Fachwissen. Dieses lokale Netzwerk kann für die Aufrechterhaltung bestehender und neuer Programme in der Zukunft effizienter genutzt werden.

Die lokale Beteiligung kann ein starker Motivator für Veränderungen sein: Jüngste Erfahrungen aus Kolumbien und Bolivien zeigen, dass die Kontrolle durch die Bürgerinnen und Bürger ein wichtiger Anstoß für lokale Regierungen sein kann, ihre Kapazitäten aktiv zu verbessern. Regelmäßige, faire Wahlen und Bürgerräte können den Druck auf die lokalen Entscheidungsträger erhöhen, die Forderungen der Bevölkerung in Ergebnisse umzusetzen.

Eine klare Zuweisung von Verantwortlichkeiten ist unerlässlich. Indiens technisch und verwaltungstechnisch ehrgeizige Small Farmers’ Development Agency und Sri Lankas Mangel an Leitlinien für die angemessene Verwendung der Distriktbudgets führten beispielsweise zu einem geringen Erfolg. Die erfolgreicheren Dezentralisierungsbemühungen in Indonesien und Thailand hatten dagegen klarere Verfahren für die Zuweisung lokaler Haushaltsmittel und Zuständigkeiten.

Schlussfolgerung
Die heute vorherrschende Meinung läßt sich mit der folgenden Aussage der Arbeitsgruppe 5 (Institutionelle Kapazität) bei der Technischen Konsultation über Dezentralisierung und ländliche Entwicklung, FAO, Rom, Dezember 1997 zusammenfassen: “Anstatt große Vorabinvestitionen in den Aufbau lokaler Kapazitäten als Voraussetzung für die Übertragung von Verantwortung zu planen und zu tätigen, bestand ein breiter Konsens darüber, daß es schneller und kostengünstiger wäre, den Prozeß der Dezentralisierung zu beginnen, um “learning by doing” zu ermöglichen und die Kapazitäten durch Praxis aufzubauen.” Es zeigt sich zunehmend, dass lokale Kapazitäten durch den Prozess der Dezentralisierung aufgebaut werden können, insbesondere wenn geeignete Programme zur Verbesserung der Interaktion mit dem Privatsektor in die Gestaltung der Dezentralisierung einbezogen werden.

Transparenz und Korruption
Theoretisch sollten diese beiden Phänomene in einem umgekehrten Verhältnis zueinander stehen, so dass mehr Transparenz in der lokalen Verwaltung weniger Spielraum für Korruption bedeuten sollte, da unehrliches Verhalten in Zukunft leichter aufgedeckt, bestraft und abgeschreckt werden könnte. Die Geschichte der Industrieländer zeigt, dass dies längerfristig eher zutrifft, aber die jüngsten Erfahrungen zeigen, dass diese Beziehung kurzfristig nicht unbedingt zutrifft. In den Ländern der ehemaligen Sowjetunion beispielsweise sind die Institutionen der lokalen Verwaltung in den 90er Jahren viel offener für die öffentliche Kontrolle geworden, aber gleichzeitig kann kaum ein Zweifel daran bestehen, dass die Korruption auf allen Ebenen stark zugenommen hat. Es ist zu hoffen, dass die oben erörterten lokalen Mechanismen der Rechenschaftspflicht in Verbindung mit einer größeren Redlichkeit auf nationaler Ebene den Grad der Ehrlichkeit auf allen Ebenen verbessern werden, aber dies wird bestenfalls Zeit brauchen. Die Botschaft an die internationale Entwicklungsgemeinschaft lautet, so viele dieser Rechenschaftsmechanismen voranzutreiben, wie dies möglich ist.

Eine zweite Art von Zusammenhang zwischen Transparenz und Korruption wurde von Manor festgestellt, als er feststellte, dass in Indien eine größere Transparenz in der lokalen Verwaltung zwar nicht mit einem Anstieg der Korruption einherging, aber dennoch zu einer stärkeren Wahrnehmung von Missständen in der Öffentlichkeit führte, einfach weil die Bürger sich der Vorgänge stärker bewusst wurden. Dieses Muster hat sich sicherlich in vielen anderen Regionen wiederholt. In dem Maße, in dem die Mechanismen der Rechenschaftspflicht im Laufe der Zeit wirksam werden und die Korruption zurückgeht, sollten die Bürger die Verbesserung zu schätzen wissen.

Schlussfolgerung
Die derzeit in vielen Ländern laufenden Initiativen für eine demokratische Kommunalverwaltung sind vielversprechend für die Entwicklung wirksamer Systeme der öffentlichen Rechenschaftspflicht, die sicherstellen, dass die Regierungsbeamten den gewählten Vertretern gegenüber verantwortlich sind und diese wiederum der Öffentlichkeit gegenüber, die sie überhaupt erst gewählt hat. Diese Systeme der Rechenschaftspflicht dürften den Druck auf eine transparentere lokale Verwaltung erhöhen, in der Korruption leichter aufgedeckt und somit eingedämmt werden kann. Aber so wie es viele Jahrzehnte gedauert hat, bis solche Bemühungen in den Industrieländern weit vorangeschritten sind, kann man auch anderswo keine schnellen Ergebnisse erwarten.

Quelle und übersetzt von: Worldbank

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